Objetivo
Analizar las dimensiones sociales, políticas, legales, financieras, espaciales y de gestión que condicionaron, propiciaron o limitaron su ejecución. Asimismo, determinar los impactos positivos y negativos que tuvo dicho programa en su entorno inmediato.
Metodología
El propósito del enfoque metodológico tiene como objetivo explicar los hechos ocurridos referentes al caso de estudio mediante la recabación de información, partiendo de visitas in situ complementadas con observación directa, recopilación archivística, observación directa, testimonios de actores técnico-políticos y vecinos involucrados en el programa. Para este fin, se plantearon cinco criterios a modo de componentes analíticos, tomados de la observación efectuada por Hayakawa (2018) para evaluar la gestión, los cuales son: marco de gestión y administración, planificación, mecanismos legales, mecanismos financieros y cooperación (Durand et al., 2021). Estos abordan las siguientes estrategias:
-Testimonios: mediante entrevistas semiestructuradas a los actores, quienes expresaron sus percepciones personales, proporcionando un enfoque de gestión de la época. En este proceso, es pertinente mencionar que se extremaron los protocolos sanitarios, pues la población entrevistada fueron adultos mayores, un grupo de alto riesgo de contagio por la COVID-19 (ver Figura 1).
-Documentación: recopilación de datos archivísticos como normas y reglamentos emitidos, datos bibliográficos como libros y artículos académicos y datos hemerográficos como publicaciones de la prensa de la época, y archivos personales de los dirigentes vecinales.
-Observación: se analizó los resultados, cruzando y contrastando la variable “testimonio” y “documentación” con los criterios de gestión (Durand et al., 2021).
La aplicación de esta metodología permitió lograr resultados de carácter cualitativo, plasmados en figuras, gráficos polares, tablas y mapeos que explican el análisis de la gestión del Programa de Renovación Urbana de la Prolongación Av. Tacna. Con dichos resultados, se abordó la discusión de los resultados y la exposición de las conclusiones
Marco contextual
El distrito del Rímac fue creado en 1920. Es una de las áreas más representativas de Lima Metropolitana. Se ubica al noreste de la provincia de Lima, limitando por el norte con el distrito de Independencia y, por el sur, con el Cercado de Lima. Por el este y oeste, limita con San Juan de Lurigancho y San Martín de Porres, respectivamente. La superficie del distrito es de 11.87 km2; con una altitud de 161 m. s. n. m. Según Balarezo (2020), en el Rímac existen seis sectores, los más influyentes para el área de estudio son: la Universidad Nacional de Ingeniería con el Fuerte Hoyos Rubio, la zona urbanizada, las laderas (donde se sitúa el Centro Histórico) y el cerro San Cristóbal (Ver Plano 02 de la Figura 2).
El eje comercial, según el Plan de Desarrollo Concertado El Rímac al 2030 (Municipalidad del Rímac, s. f.), está comprendido por el área de Caquetá, y conformado por asociaciones comerciales dedicadas a la venta de calzado y abarrotes. Ello data desde 1941, cuando la migración generó un incremento poblacional que creó una dinámica económica en el Rímac. El Mercado Limoncillo fue uno de los primeros en inaugurarse en el distrito del Rímac; se transformó físicamente por la ampliación de la Av. Tacna, recortándose viviendas y equipamientos. Posteriormente, se crearon asociaciones comerciales y otros mercados como La Chira y el Mercado Informal Limoncillo.
Tras el censo de 1941, que arrojó un panorama de 100 a 300 predios antiguos de dos niveles y sin servicios básicos, construidos a base de madera, barro o cubiertas de fibrocemento, se realizaron programas sociales de obras urbanas para sectores marginales como los barrios obreros del distrito de San Martín de Porres, unidades vecinales de Matute, además de programas de vivienda como el Proyecto Experimental de Vivienda (Previ). Asimismo, se intervino en pueblos jóvenes como El Porvenir, en el distrito de La Victoria, y Casas Huertas, en Surquillo, para construir viviendas multifamiliares y equipamiento comunal, combatiendo el hacinamiento, la precariedad y la tugurización.
Marco histórico
Escalante y Montesinos (2005) refieren que, durante muchos siglos y casi hasta la mitad del siglo XX, la relación entre el centro de Lima y el distrito del Rímac se dio, principalmente, a través de sus puentes. Ello originó que importantes avenidas, como la Av. Tacna, se prolongasen hacia el distrito del Rímac a través del puente Santa Rosa, optimizando la planificación vial de la ciudad (ver Figura 3).
Fue durante el gobierno de José Bustamante y Rivero (1945-1948) que se promulgaron leyes de expropiación forzosa, con la finalidad de generar obras de utilidad pública. Asimismo, según Pino (2014), en esa época también se ejecutó la demolición de uno de los frentes de la Av. Tacna que albergaba dos edificaciones religiosas: la iglesia de Santa Rosa y la iglesia de las Nazarenas. Luego, en 1956, se llevó a cabo el reordenamiento de las barriadas instaladas en la zona, “la expansión de la Av. Tacna estaba rodeada por barrios marginales […]” (A. Krateil, comunicación personal, 8 de julio de 2021). Según Escalante y Montesinos (2005), estos barrios se instalaron precariamente en áreas de cultivo.
En la década de 1970, el Perú atravesó una crisis política y económica determinada por una disputa militar por llegar al poder, promoviéndose reformas ante el crecimiento acelerado de los asentamientos humanos. En el año 1980 inició una dura época a nivel nacional por el surgimiento de movimientos subversivos como Sendero Luminoso. Asimismo, durante el segundo gobierno de Belaúnde Terry se impulsó el Concurso Público de Renovación Urbana de la Prolongación de la Avenida Tacna.
Hacia 1985, durante la presidencia de Alan García, se aplicaron políticas económicas que ocasionaron una crisis financiera y desorden social. En 1990, bajo el mandato de Alberto Fujimori (ver Figura 4), se adoptaron medidas de reordenamiento político fiscal, que redujeron la inflación y estabilizaron la moneda, además de implementar políticas contra el conflicto armado interno y la corrupción.
Marco teórico
Las ciudades, al igual que un organismo vivo, experimentan procesos de transformación que cambian su forma y funcionamiento. Esto se traduce en un acelerado crecimiento de ciudades, manifestándose en la formación de tugurios y aglomeraciones, la construcción de viviendas por debajo de los estándares mínimos de habitabilidad y la carencia de servicios públicos, atentando contra de la dignidad y calidad de vida humana.
En tanto, en el Perú se dieron cuerpos normativos que, según Martínez (2011), abarcaron pautas de intervención sobre áreas urbanas afectadas por la sobreexplotación de su suelo y los servicios públicos que proveen, instando a una recuperación integral de las mismas, comprendiendo no solamente el aspecto físico o material de su reconstrucción, rehabilitación o remodelación” (Ley N.° 29415, art. 11), sino también la recuperación social de sus habitantes.
El concepto de renovación urbana, según Balarezo (2020), ha evolucionado constantemente, denominándose ahora regeneración urbana integrada y contando con agentes, relaciones y dinámicas cambiantes para adaptarse a los cambios normativos y culturales (abarcando estilos de vida y entornos urbanos vigentes) de su entorno, permitiendo atender las necesidades de las nuevas redes que se apropian del territorio.
El caso de estudio se enmarca en conceptos como borde urbano. Por un lado, desde el enfoque de Lynch (1984), este es definido como un espacio generado entre dos áreas continuas fragmentadas física y visualmente, creando un fenómeno fracturado que aleja este espacio de su entorno inmediato. De esa forma, el patrimonio abandona su concepto de bien o instrumento de valor para concebirse, amplia y complejamente, como la integración del territorio que, según Martínez (2011), abarca lo cultural, lo físico-ambiental, lo económico, lo espacial y, sobre todo, lo territorial. En tal sentido, es pertinente abordar el patrimonio desde el enfoque territorial para estudiar todas las dimensiones y propiedades del presente caso de estudio. Asimismo, se consideran tres enfoques importantes de renovación urbana pertinentes para el artículo (ver Figura 5).
Sobre los resultados
Presentación del caso de estudio
En el año 1984, el incremento de asentamientos humanos precarios en la prolongación de la avenida Tacna ocasionó que la Municipalidad de Lima y la Municipalidad Distrital del Rímac trasladen al entonces presidente Fernando Belaúnde Terry, la iniciativa de convocar un concurso público para la elaboración de una propuesta de tratamiento urbano arquitectónico.
El resultado del concurso dio como ganadores a los arquitectos Flor de María Valladolid y Alejandro Krateil, cuya propuesta se caracterizó por el eficiente tratamiento de la forma y contexto urbanos, el compromiso social, la elaboración de un tratamiento vial óptimo y el sustento de la viabilidad (ver Figura 6).
La propuesta ganadora contempló un marco normativo que se plasmó en el Reglamento de Renovación Urbana, aprobado posteriormente mediante la Resolución N.º 135-86-MLM-AM-SMDU y publicado en el Diario El Peruano, cuya consigna fue promover y revalorar a los grupos sociales afectados. En ese sentido, el fin del reglamento era controlar y prevenir la tugurización y precarización de las viviendas, y reemplazar las áreas deterioradas para la ejecución de proyectos urbanos específicos.
Respecto de los alcances, las normas se aplicarían en el planeamiento integral, en la habilitación de nuevas áreas residenciales o comerciales, ejecutando proyectos de construcción, reconstrucción, rehabilitación y conservación de inmuebles dentro del área de renovación urbana (ver Figura 7).
La delimitación del área de intervención estuvo compuesta por inmuebles o predios ubicados a lo largo de la avenida Prolongación Tacna, desde la avenida Circunvalación (altura del puente Santa Rosa), hasta la intersección con la avenida Alcázar, incluyendo predios con frente a los jirones Chira y Tumbes, que articulaban con áreas monumentales como la Quinta Presa y la Alameda de los Descalzos (ver Figura 8 y Tabla 1).
Para aplicar el presente reglamento, el área de intervención se clasificó en tres zonas:
Zona A
En cuanto al subprograma de remodelación de asentamientos humanos marginales, la organización espacial se caracterizaba por una lotización unifamiliar tipo quinta, conformada por agrupamientos de viviendas unifamiliares (ver Figura 9).
Asimismo, el subprograma de habilitación de lotes comerciales se proyectó mediante el emplazamiento de grupos de edificios enlazados visualmente, generando llenos y vacíos para crear perspectiva, con elementos focales como el Mercado Limoncillo y el Cuartel de la Guardia, transformándose en el principal centro comercial y de servicios del sector.
Zona B
El subprograma de rehabilitación de edificaciones implicaba la reconstrucción de los frentes de predios afectados por el trazo de la avenida Prolongación Tacna, adecuando cada edificio para constituirse en el entorno apropiado que defina el espacio externo de dicha vía, erradicando parcial o totalmente los edificios deteriorados.
Finalmente, el subprograma de habilitación de áreas para nuevas edificaciones comprendía una vía de servicio que posibilita el acceso de vehículos a las áreas de estacionamiento y pasajes peatonales que separan las nuevas edificaciones de las áreas consolidadas.
Zona C
El subprograma de conservación implicaba la restauración del Mercado Limoncillo para consolidarse como centro comercial artesanal o turístico y el tratamiento de los frentes de los jirones Chira y Tumbes a través de la erradicación del comercio ambulatorio y la autorización de establecimientos comerciales turísticos. Por último, se planteó un circuito turístico, predominantemente peatonal, que unía la Quinta Presa y la Alameda de los Descalzos.
El subprograma de reconstrucción de terrenos baldíos con frente a la avenida Prolongación Tacna se daría mediante el comercio sectorial en el primer piso de las edificaciones e implementando dos áreas para mercado (comercio vecinal) integradas al área residencial, ubicadas a espaldas del jirón Chira para reubicar a comerciantes ambulantes. Finalmente, el subprograma de rehabilitación iniciaba con la erradicación de la fábrica de curtiembres Macchiavello, cambiando el área de uso industrial a comercio sectorial y manteniendo el uso residencial existente.
Cabe resaltar que, según el Reglamento de Renovación Urbana (Resolución 135, 1986), las zonas A, B y C se rigen por parámetros urbanos edificatorios, criterios de diseño vial y tratamiento de espacios públicos como elementos urbanos articuladores (ver Tabla 2).
Resultados de la intervención
Por lo anteriormente expuesto, la aplicación del reglamento se debió implementar en conformidad con los representantes vecinales; ejecutando proyectos de habilitación urbana como pistas, veredas, pasajes peatonales, tendido de redes de agua, desagüe y alumbrado público y beneficiario. Sin embargo, existen contradicciones evidenciadas en testimonios recogidos en la presente investigación (ver Tabla 3).
En ese contexto, se ha logrado únicamente la remodelación de los pueblos jóvenes, sin ejecutarse la vivienda según lo proyectado en planos por los arquitectos Krateil y Valladolid. Asimismo, se observa un exceso de pisos construidos, pues no se esperaba el incremento de la densidad poblacional, además del deplorable estado de las pistas y veredas por el abandono de la gestión municipal actual (Ver Figura 10).
En cuanto a la zona B, lamentablemente, no se tiene data respecto de la rehabilitación de solares y la reconstrucción de los frentes de predios afectados por el trazo de la avenida Prolongación Tacna. Por último, de la zona C, el dirigente de la Asociación del Mercado Informal de Limoncillo, E. Polanco (comunicación personal, 11 de julio de 2021), comenta que se recuperaron las zonas comerciales con frente a la avenida Tacna, reorganizando el comercio de la época y eliminando parcialmente el comercio ambulatorio (Ver Figura 13). En referencia a la zona monumental, únicamente se tiene conocimiento de la preservación de la Quinta Presa.
Criterios para la gestión del programa de renovación urbana
Mecanismos de gestión y administración
El desarrollo de este componente implica una mirada hacia el proceso de materialización del programa de renovación urbana, los mecanismos usados para el logro de dicho proceso y las tareas pendientes. Por tanto, es importante definir los actores centrales y sus principales aportes en el proceso (ver Tabla 4).
Acerca del objetivo del programa, la Resolución N.° 135-96 (1986) señala que debe estar orientado no solo al mejoramiento o reemplazo de las estructuras físicas, sino principalmente a la promoción y revalorización social de los grupos afectados. En ese sentido, se otorgan facultades al Concejo Distrital del Rímac para el manejo del programa, y surge la necesidad de crear organismos específicos para una canalización mayor de recursos que garantice el cumplimiento de objetivos y genere un planeamiento integral de la zona. Ello aseguraría la implementación de los subprogramas establecidos, con el total conocimiento y la participación de la población beneficiaria a través de sus representantes vecinales (ver Figura 10).
Sobre la gestión, Flor de María Valladolid señala que “se establecen subprogramas con la participación ciudadana para el manejo de gestión financiero, productivo, edificatorio dejando clara la posición de entidades públicas para evitar conflictos […]” (comunicación personal con F. Valladolid,4 de mayo de 1999, en Hayakawa, 2002).
Un factor indispensable para el programa es la promoción de la participación ciudadana en cada etapa de implementación, permitiendo un compromiso efectivo por parte de la población para desarrollar los subprogramas de la zona A. Según Krateil (comunicación personal, 8 de julio de 2021), la participación del A. H. Señor Crucificado del Rímac es destacable, así como la gestión del alcalde del Rímac. Asimismo, indica que los puntos claves para el seguimiento técnico del programa acorde al reglamento, son: empadronamiento, reuniones para exponer el reglamento, concertación colectiva, documentación de los adjudicatarios de los lotes que acredite su antigüedad y permanencia.
Sin embargo, hubo discrepancias, ello se evidencia en lo mencionado por Hayakawa (comunicación personal con Valladolid, 4 de mayo de 1999, en Hayakawa, 2002): “mi labor fue discutir artículo por artículo con la población […], nunca se pusieron de acuerdo, finalmente cada asentamiento humano tomó su rumbo propio […]”. Asimismo, se obtuvo información de los dirigentes de la zona A mediante testimonios que reflejaron sus percepciones sobre la gestión y administración del proyecto (ver Figura 11).
Respecto de las zonas de intervención B y C y sus subprogramas, no se tiene información sobre la gestión realizada por cada uno de sus actores. Por ello, confrontamos lo proyectado sobre las facultades de gestión y administración del programa frente a la percepción de la población y la observación directa de la visita de campo (ver Tabla 5).
Mecanismos de planificación
Para enmarcar el caso de estudio y su implicancia en la planificación urbana, se destacó el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (Ratdu), según Lucena y Valdivia (2016), estableciendo un método para la formulación y aprobación de instrumentos de planificación urbana en los ámbitos provincial y local. Este reglamento se divide en tres rubros: los planes urbanos, el plan específico y el planeamiento integral.
Hayakawa (2002) menciona que el equipo Krateil-Valladolid interpretaba que la Municipalidad Provincial de Lima sería la encargada de planificar, ejecutar e impulsar el desarrollo de los asentamientos humanos y los proyectos de renovación urbana; recuperando zonas afectadas, como lo especifica el reglamento especial del caso de estudio. Ahora bien, el plan específico es indispensable como instrumento de planificación urbana en zonas que ameriten un tratamiento integral especial ya sea por su calidad histórica, monumental, cultural o arquitectónica, o por sus características de conservación, recuperación o de alto riesgo. Por último, la planificación integral complementa las acciones dispuestas por el plan específico, tales como ejecución de obras de habilitación urbana, parcelación o independización de terrenos, implementación de redes viales y propuestas de usos de suelo para la integración de nodos urbanos. Estos documentos serían aprobados mediante el concejo provincial y distrital de la zona.
La planificación del caso de estudio se define mediante instrumentos de carácter municipal y gubernamental traducidos en ordenanzas y leyes para desarrollar el programa. Se desconoce su implicancia con algún plan de desarrollo metropolitano de Lima; sin embargo, sus objetivos fueron evolucionando e insertando nuevos lineamientos de intervención con características que coinciden con una planificación de carácter normativo. De igual forma, como plan específico, reconoce la importancia de la zona monumental del distrito. Por lo tanto, el equipo ganador del concurso y el equipo técnico a cargo del proyecto presentan el reglamento como estrategia de un planteamiento integral desarrollado por etapas (ver Tabla 6).
Mecanismos legales
El reglamento aprobado constituiría una legislación especial, que permitía al ente municipal el planeamiento, uso del suelo y tenencia, así como nuevas políticas de desarrollo, control, conservación y recuperación urbana para consolidar las áreas de intervención basándose en conceptos de derecho público y patrimonio propio, a fin de desarrollar un programa de renovación urbana.
Es importante identificar algunas aproximaciones normativas que soportan la acción de los actores del programa y que definen su especificidad. Hayakawa (2002) identifica que el equipo ganador del concurso, Krateil-Valladolid, debía elaborar un reglamento que integrara los criterios urbano-arquitectónicos con los normativos y legales, rigiendo todas las intervenciones al reglamento para su fiel cumplimiento por todos los actores involucrados. La Resolución N.° 135-86 (1986) promovió una serie de normas para este proceso, como marco jurídico de la renovación urbana de la zona.
La Resolución N.° 135-96 (1986), en la zona A y sus subprogramas, proponía la regularización de la tenencia de la propiedad y contemplaba los conceptos de propiedad privada (individual del lote) con los conceptos de propiedad comunitaria (propiedad mancomunada) de las áreas de uso común, público, áreas verdes, normando lotes mínimos inferiores a los lotes normados en el Reglamento Nacional de Construcción.
Respecto de los requisitos legales, la Resolución N.° 135-96 (1986) señala que las familias beneficiadas por el programa cumplían con los siguientes requisitos: ser cónyuges sin propiedades a su nombre, no ser adjudicatarios de otro lote en otros AA. HH., y no haber sido beneficiarios de otro programa de vivienda de interés social dentro de las provincias de Lima y Callao. Además, solo se consideraba a los empadronados hasta julio de 1982.
Asimismo, la resolución señala que la propiedad de las áreas comprendidas en la zona A deberá ser transferida al Concejo Provincial, debiendo actuar en los casos que fuera necesario como entidad expropiante, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 75 y 76 de la Ley Orgánica de Municipalidades. De acuerdo con ello, el A. H. Jesús Crucificado del Rímac, del subprograma de la zona A, logró el saneamiento físico legal de cada uno de sus lotes (ver Figura 12).
En cuanto a los demás asentamientos beneficiarios del subprograma, estos no completaron el proceso total de saneamiento físico legal; a la fecha, el A. H Asociación de Vivienda Tacna y el A. H. Jardín Britania cuentan con el certificado de posesión. Según los testimonios de los propios actores (ver Figura 13) y la evolución de la documentación y normatividad producida, existen diversos factores por los cuales no se logró lo proyectado en el programa; el punto más importante es la participación intermitente de la dirigencia (ver Tabla 7).
Es importante señalar que en las zonas de intervención B y C no se han encontrado mecanismos legales que hayan contribuido a facilitar la realización de las intervenciones indicadas en la Resolución N.° 135-86 (1986), que señala:
El incumplimiento por parte del propietario de las disposiciones contenidas en los subprogramas de las zonas mencionadas será motivo para que los predios afectados puedan ser declarados de necesidad y utilidad pública, pudiendo procederse a la ejecución de la apropiación respectiva. (1986)
A la fecha no se tiene documentación que registre tal adjudicación. Sobre este punto, Krateil (comunicación personal, 8 de julio de 2021) menciona que el factor que imposibilitó la ejecución del programa en las zonas B y C fue la falta de identificación de los propietarios de los solares a rehabilitarse o reconstruirse.
Mecanismos financieros
Para abordar este mecanismo, es prudente remitirse a lo establecido en la Resolución N.° 135-86 (1986), que señala que se deberá promover la consolidación del área mediante la adjudicación y titulación simultánea de vivienda para posibilitar que el vecino solicite créditos o hipotecas que le permitan iniciar la edificación de su vivienda.
Asimismo, se dispuso proposiciones económicas financieras, que posibilitaron una mayor participación de la inversión, tanto pública como privada, a fin de hacer posible la implementación de los programas, proponiendo la participación por parte del municipio en el Mercado de la Tierra Urbana, asumiendo un rol promotor en el desarrollo de las ciudades, el control de los valores de la tierra en pro de la comunidad, evitando la especulación y captando las plusvalías que generen sus propias obras de infraestructura.
Según Hayakawa (2002), contribuyó a ello la Ley Orgánica de Municipalidades (1984), pues transfirió las responsabilidades de adjudicación de terrenos a las municipalidades provinciales, y la creación del Banco de Materiales (Banmat) en 1980, dando paso al establecimiento de líneas de crédito para la consolidación de la vivienda popular, especialmente con préstamos en materiales de construcción.
Asimismo, la Resolución N.° 135-86 (1986) señala que el estímulo de financiamiento para programas de vivienda de interés social se daría mediante préstamos otorgados por el Fondo Nacional de Vivienda (Fonavi) a las familias beneficiadas, procurando el más bajo interés y al más largo plazo.
El subprograma de habilitación de lotes comerciales con frente a la avenida Prolongación Tacna permite capitalizar a favor de la población de menores recursos la plusvalía generada por la inversión pública en el área mediante la venta de los lotes comerciales en subasta pública (cuyo precio base estará fijado por el valor arancelario de los mismos), con la meta de cubrir los gastos que origine el planeamiento integral de la zona A, los gastos de expropiación, el desarrollo de los proyectos y la ejecución de las obras de habilitación urbana del área ocupada total de los lotes unifamiliares en esta zona. Sánchez (comunicación personal, 12 de julio de 2021) señala que, para los asentamientos humanos beneficiados, fue trascendental recuperar los lotes comerciales, porque fue el primer paso en busca del financiamiento de las obras de saneamiento, pistas y veredas.
Además, el Fonavi otorgó préstamos al A. H. Jesús Crucificado del Rímac, gracias al saneamiento físico legal de sus predios, logrando costear sus obras de saneamiento (agua, desagüe, pistas y veredas). Ello significó un hito para la gestión financiera, debido a que el Fonavi, en la época, no financiaba obras de ese tipo. Según Sánchez (comunicación personal, 12 de julio de 2021), se firmó un contrato de financiamiento con garantía hipotecaria con el Fonavi por un monto de S/ 334 556.85, a cambio de garantizar la porción de un terreno perteneciente al A. H. denominado “Parcela 01”, cuya área era de 1,416.30 m2, tasándose en S/ 401,468. 22.
En referencia a los préstamos para la construcción de sus viviendas, el principal ente para todos los asentamientos humanos fue el Banco de Materiales (Banmat), junto al autofinanciamiento y la mano de obra de la población. En el caso del A. H. Asociación de Vivienda Tacna, no se logró el financiamiento mediante la reglamentación del programa para la construcción de sus obras, pero sí se dio a partir de la colaboración de organismos internacionales.
Sobre el financiamiento para la consolidación de las zonas B y C, el reglamento señala que este se otorgaba si se trataba únicamente de intervenciones de reconstrucción y rehabilitación, pues la inversión podría ser recuperada a través de la obtención del derecho de mejoras, el cobro directo a los propietarios beneficiados y el cobro de los alquileres de los inmuebles restaurados, pero no se pudo obtener información sobre la realización de estos.
Cooperación institucional
El proyecto de la prolongación de la avenida Tacna fue promovido, en 1968, por la Municipalidad Distrital del Rímac, con el fin de mitigar la proliferación de asentamientos precarios y mejorar la habitabilidad de las zonas marginales. En el marco de la ausencia de una ley de renovación urbana, el municipio debía adaptar una legislación especial, de planeamiento, uso del suelo y tenencia, así como nuevas políticas de desarrollo, control, conservación y recuperación urbana para consolidar las áreas de intervención. En ese sentido, el municipio asumió un rol promotor en cooperación permanente con instituciones de alcance regional y/o nacional, ejerciendo como organismo principal resolutivo y ejecutivo a nivel local, a través del Concejo Provincial de Lima (ver Tabla 8).
Luego de que se convocara al concurso público y se anunciara al ganador, muchas de las instituciones involucradas actuaban únicamente de forma externa, como colaboradores o contribuyentes económicos, como el Fondo Metropolitano de Inversiones (Invermet), que entrega el premio, pero no iba a hacerse cargo del proyecto ganador. “Existía un choque de poderes de fuerzas políticas de izquierda y derecha” (Krateil, comunicación personal, 8 de julio de 2021).
Por tal motivo, quien tomó el cargo de promoción y desarrollo del proyecto ganador fue la Municipalidad del Rímac, bajo el liderazgo del entonces alcalde Juan Villanueva Flores, quien necesitaba promover un proyecto importante en su gestión, que se enmarcara en un programa integral para el distrito. También hubo cooperación por parte de otras entidades públicas, como el Fonavi, pero lo más importante fue la participación de los ciudadanos, quienes facilitaron el trabajo de limpieza y reubicación temporal de los terrenos para luego ser lotizados. Es por ello que, como resultado, se tiene una cooperación parcial en el proyecto, dejando a la población tomar las riendas de su propio futuro (ver Tablas 9 y 10 y Figura 14).
Discusión de resultados
Del caso de estudio
De las tres zonas de intervención, se observa que, a la fecha, la zona A es la que más avanzó en cuanto a la implementación del programa, pese a la reducción de la intervención a la lotización y el saneamiento total de los predios del A. H. Jesús Crucificado (zona A), sin percibirse mucho avance con respecto a la gestión de la plusvalía urbana generada. Esta zona cobra especial relevancia por colindar con áreas y predios monumentales y albergar el mercado informal Limoncillo, que sirvió, en su momento, para mitigar el comercio informal ambulatorio de la zona, incluyendo la construcción de infraestructura urbana, equipamiento urbano y el acceso a las redes de distribución de servicios públicos.
La zona B es la que menos avances registra en lo que respecta a la implementación del programa de renovación urbana; sin embargo, es importante visibilizar que las variables involucradas en los objetivos a lograr en esta zona, como la rehabilitación de predios monumentales, el mejoramiento del nivel de confort y la reubicación de la población asentada son políticas, sociales, legales, urbanas y arquitectónicas, cada una con un alto nivel de complejidad por sí misma, lo cual requeriría una continuidad política-técnica de gestión a gestión y una sensibilización sostenida en la población.
En el caso de la zona C, esta presenta limitantes similares a los identificados en la zona A, toda vez que un condicionante importante de ambas zonas son los predios con algún valor monumental. No obstante, en la visita in situ se observó que, actualmente, la zona no presenta un nivel de depresión urbana tan marcado como en la zona A, y los predios con valor monumental se encuentran en un nivel de conservación en que su restauración no requiere mucha burocracia, considerando la simplificación administrativa actual del aparato estatal.
Asimismo, es pertinente mencionar que en la población entrevistada se observó un indicio de sensación de disconformidad por el planteamiento no participativo de las tipologías de módulos de vivienda y un rechazo a la denominación de la tipología de quintas, prefiriendo la denominación de pasajes. No obstante, dicha observación no ha podido ser cuantificada al no definirse una muestra de población.
Finalmente, se puede inferir que la deficiente fiscalización posterior por parte de los gobiernos de turno de las zonas contempladas en el programa de renovación urbana generó que esta se consolide y densifique por fuera de los parámetros urbanísticos definidos en el programa. Por otro lado, si bien el reglamento del programa destacaba por su nivel de especificidad sobre los parámetros de las futuras construcciones, se observa cierta laxitud en cuanto a la delimitación textual de las tres zonas a intervenir, toda vez que dicha delimitación debe complementarse como pie forzado con la cartografía anexa. No obstante, dicha cartografía no considera que las vías y la trama urbana son dinámicas y cambian en el tiempo, por ello es importante que los límites queden explícitos en el texto del reglamento.
De la gestión y administración
El programa propuso el involucramiento de distintos actores en la gestión de cada una de las zonas, tomando mayor protagonismo en su desarrollo la gestión realizada en los subprogramas de la zona A, por la participación ciudadana organizada de cada uno de los AA. HH. beneficiados, resultando en alternativas legales, financieras y de cooperación para ejecutar lo reglamentado, generando acuerdos en beneficio de la zona.
Asimismo, se destaca la participación de los actores del A. H. Jesús Crucificado, que lograron la articulación de este mecanismo y el empoderamiento a través de la gestión para lograr sus objetivos, puesto que, de una manera proactiva, consiguieron solucionar los problemas suscitados.
El reglamento logró canalizar mejor los recursos para cumplir con sus objetivos, porque otorgó facultades a la municipalidad provincial y distrital para intervenir la zona en aras de una planificación integral sobre la base de la clara determinación de funciones de los actores en pro de la resolución de conflictos. El rol gestionario de la Municipalidad Distrital del Rímac se desarrolla gracias a la alianza estratégica con las asociaciones de vecinos, sujetos privados, con acuerdos para llegar a un beneficio de interés público.
De los mecanismos de planificación
Se observa que el caso de estudio careció de una planificación urbana amplia y estratégica. Si bien se relacionó con el “Plan de estructuración urbana metropolitana 1986-1996” por sus características normativas, no existió una iniciativa del gobierno central por mejorar la zona a nivel integral, como sería un proyecto de renovación urbana.
-El primer enfoque del gobierno central fue netamente físico, priorizando el mejoramiento de la infraestructura de la urbe (prolongación de la avenida Tacna), desencadenando problemas sociales.
-El concurso se creó bajo las bases de un tratamiento urbano-arquitectónico junto con una reglamentación especial para optimizar el uso del suelo urbano en la avenida Prolongación Tacna. Es decir, no se consideró a la población en sus inicios como el objetivo principal de las propuestas; sin embargo, luego fue tomando protagonismo gracias a la propuesta del equipo ganador.
-En la creación del programa del equipo Krateil-Valladolid se evidencia el amplio conocimiento de los instrumentos y técnicas de planificación para desarrollar un programa de renovación urbana, incluyendo a la población beneficiada mediante requisitos que se consideraron dentro del programa.
-El desempeño, según la rúbrica propuesta anteriormente en cada una de las etapas, varía entre medio y bajo, debido a que existían estrategias de planificación, pero algunas no se concretaron por la falta de compromiso de la población y de las instituciones involucradas en el proceso.
De los dispositivos legales
La aprobación de un reglamento especial permitió la delegación de facultades a los distintos entes públicos para lograr la ejecución del programa en cada una de las zonas, destacando la producción de mecanismos legales en el subprograma de los AA. HH. de la zona A, en especial el A. H. Jesús Crucificado del Rímac, gracias a las facultades otorgadas a la municipalidad distrital que emitió una serie de resoluciones y decretos acordes a la normatividad vigente de la época. Este asentamiento humano logró concretar procesos de adjudicación y recuperación de lotes a través de donaciones y la intervención municipal mediante entidad expropiante, traduciéndose finalmente en la obtención de sus títulos de propiedad, buscando salidas legales para afrontar los problemas entre los actores.
En el caso de los demás AA. HH. beneficiados, no lograron articularse los dispositivos legales debido al desconocimiento de sus dirigentes para hacer uso de ellos y los desacuerdos entre las partes involucradas para el saneamiento físico legal de su propiedad.
En el caso de las zonas B y C, no se logró, a partir de este mecanismo, la intervención de lo proyectado, al no poderse identificar a los propietarios de los predios o terrenos a rehabilitar, conservar, o reconstruir. En ese sentido, mientras no se tenga certeza de la titularidad, el desarrollo de acciones de renovación urbana no pudo consolidarse y, en consecuencia, no se lograron las intervenciones propuestas. Asimismo, la zona se encontraba dentro de la denominación de borde monumental, lo que no era suficiente para lograr su conservación. En este punto, el rol de la municipalidad fue poco activo, pues no se encuentra data que señale la declaración de los predios de necesidad y utilidad pública en abandono.
A pesar de las falencias, este mecanismo resultó ser uno de los más eficaces porque permitió la articulación legal con los demás mecanismos a través de la producción de una serie de normas que guardaban concordancia con el marco legal de la época.
De los dispositivos financieros
El programa de renovación urbana contempló, en su reglamentación, una serie de mecanismos legales y normativos que facilitaban el financiamiento de las obras propuestas. En la zona A, se evidencia una desproporción en la ejecución de este mecanismo, infiriendo que el programa no consideró los problemas de saneamiento físico legal de los terrenos a intervenir, cuando esto era fundamental para la obtención de la titularidad y el financiamiento de las obras de habilitación urbana.
El A. H. Jesús Crucificado del Rímac logró su financiamiento mediante el Fonavi, puesto que asumió el saneamiento de sus predios a condición de hipotecar terrenos que posibilitasen la inversión en proyectos de renovación urbana, ocasionando que los propietarios accedan a préstamos bancarios para la construcción de sus viviendas. Caso contrario a los demás AA. HH., como Asociación de Vivienda Tacna, el cual, gracias a la gestión de su dirigencia, logró el financiamiento de sus obras de habilitación urbana mediante cooperación internacional.
El saneamiento de estos lotes logró también, para las entidades públicas, una tributación municipal y optimizó el control de la zona. En cuanto a las zonas B y C, estas no lograron la intervención por falta de liderazgo de los entes públicos, impidiendo hasta el día de hoy que la población sea beneficiaria de lo que contemplaba la propuesta, como el cobro de alquileres para los actores beneficiados.
De la cooperación interinstitucional
La mayor cooperación emana de parte de la Municipalidad del Rímac, porque lideró, desde un principio, la implementación del programa debido a su enfoque social y a la falta de interés de muchas instituciones que conocían el proyecto. Además, dentro de los aportes positivos del proyecto se encuentra la participación ciudadana a través de la organización social; sin embargo, la no continuidad de políticas públicas en la transición de una gestión a otra tuvo como consecuencia la deficiente cooperación entre entidades interinstitucionales.
Del estudio de caso se interpreta que la cooperación tuvo que ser solicitada de manera formal y no convencional. El equipo técnico liderado por la arquitecta Flor de María Valladolid y los dirigentes de las zonas interesadas en el proyecto buscaron instituciones con objetivos enfocados en el financiamiento, saneamiento físico o incluso aprobación de títulos de propiedad para que el proyecto se desarrollara, puesto que la Municipalidad del Rímac no tenía ese rol.
El desempeño, según la rúbrica propuesta, es de nivel medio. Si bien hubo una cooperación parcial de instituciones, esta solo se enfocó parcialmente en la vivienda, concretándose únicamente dos experiencias de renovación urbana (caso Jardín Britania y Jesús Crucificado), evidenciando que la participación y la asistencia técnica son cruciales para el éxito de la misma.
Conclusiones
La ejecución de un programa de renovación urbana requiere la concertación entre la ciudadanía, el gobierno e instituciones privadas, según sea el caso. En ese sentido, en el caso de estudio, la propuesta ganadora destacó entre sus contendientes por el enfoque social de la intervención, toda vez que no solo resolvió el aspecto formal urbano, sino que proporcionó herramientas normativas y de gestión que, pese a su parcial implementación, plantearon objetivos claramente definidos en cada zona del programa; dichos objetivos estuvieron presentes desde su proceso de consolidación hasta la fecha, considerando las iniciativas formales e informales.
Respecto de la cooperación interinstitucional, si bien es un indicador positivo la aplicación del concurso urbano arquitectónico que dio pie al programa de renovación urbana, también se evidencia la inequidad en la colaboración de actores por no compartir ideologías políticas, dejando pasar un proyecto de alto valor social, cultural, urbano y arquitectónico.
Sin embargo, ello marcó la pauta y sentó bases sólidas para la participación ciudadana, constituyendo un mecanismo importante dentro de la gestión, porque es la población la que, ejerciendo su derecho, busca soluciones para sus problemas o conflictos sociales y de vivienda; sin su accionar no se lograría ningún proceso de renovación urbana.
En contraste, la carencia de planificación integral generó un impacto en el entorno urbano, dilatando el mejoramiento de espacios libres, industrias, monumentos, que fueron parte de la propuesta para cambiar la imagen de la avenida Prolongación Tacna, dejando inconclusa y con muchos vacíos la propuesta de renovación urbana.
Respecto de los dispositivos legales, estos fueron fundamentales para el programa por originar otros mecanismos como el financiero, promover la articulación de distintas entidades y plantear estrategias legales avaladas en las normas vigentes para el saneamiento físico legal de predios.
No obstante, el financiamiento de programas y proyectos de renovación urbana en la zona no contempló la reducción de las brechas entre la capacidad de pago de las familias ocupantes de los predios urbanos tugurizados y el costo de la vivienda, lo que se reflejó en la no construcción de algunas viviendas y obras de saneamiento por cubrir el saneamiento físico legal de sus predios.
Finalmente, habiendo transcurrido 35 años desde la publicación del Programa de Renovación Urbana de la Av. Prolongación Tacna y pese a no ser ejecutado en su totalidad, lo logrado ha contribuido a dinamizar las áreas y obtener su mayor rentabilidad y sostenibilidad, a través de la implementación de estrategias físicas, sociales y financieras.
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